“罚款财政”疾行 释放危险信号
2020-11-5 10:55:56
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2012年下半年以来，地方政府的超常罚款现象备受关注。中国人民大学国际货币研究所副所长、中国农业银行首席经济学家向松祚在9月下旬南京秋交会的经济论坛上透露，为解决财政压力，有一些地方政府甚至向公安和工商等部门下达了今年的罚款任务额。
记者在地方采访调研时则了解到，迫于财政减收的压力，一些地方政府开始向境内企业实行“预征税”，即“今年先把明年的税征收了”，用当地人的话说，地方财政已经开始“寅吃卯粮”。
罚字抬头
“五小时的路，堵了九个多小时终于到达目的地。”一位在十一黄金周自驾回安徽老家过节的车主表示，堵车原因有三点：事故、设卡收罚款、车多。 “第二点让人鄙视当地政府，过节回家心切还被拦车收超速罚款，地方财政真的就这么穷了吗？”上述车主说。
同样的事件近期在京港澳高速也曾发生。有报道显示，京港澳高速在河北、北京交界处执法站明显加强了执法力度，有很多车主在收费站口被交警拦下排队交超速罚款。
而导致车主超速的原因部分还在于，高速限速设置得不合理。
“今天出去游玩，很开心，过路费也免了，就是高速路限速很让人郁闷：低于70公里的机动车辆禁止上高速，同时高速上限速是80公里。就10公里，谁能掌握这分寸？这地方当官的不是为违章去罚款，而是为增加财政收入去罚款。”一位车主在微博上吐槽。
广东商学院流通经济研究所所长、广东省商业经济学会秘书长王先庆向《财经国家周刊》记者表示，中国公路超速罚款泛滥已成公害。“全国各地公路限速千奇百怪。”王先庆认为，这与地方政府的财政收入紧张有关，但造成的负面效应更大。
8月10日，央视报道称，“深圳北环大道一天查处各类交通违法行为近3000宗，罚款总额近百万元”；8月上旬，河南省淮滨县开始用“月票”治理超载，规定超载司机只要按时去缴纳罚款就可上路；7月，湖南邵阳市城管局招聘1000名市容监督员突击检查违章停车，且规定将80%的罚没所得返还奖励给监督员本人。这种做法充分调动了监督员罚款的积极性，却没有解决根本问题。
王先庆还介绍，除了交通违章的罚款力度明显加大外，一些地方政府对于实体企业的各种名目的罚款也多了起来，“比如说企业卫生不合格、消防不合格、产品不合格或是包装不合格”。
此前经由微博曝出的沈阳市上千家商铺为躲避“打假”罚款而集体关门停业事件，更是引发全国舆论哗然。
“经济不景气，房地产土地一级市场更不景气，严重依靠土地财政的地方政府入不敷出，于是各种杀鸡取卵的招数层出不穷，有工商严格执法进行罚款的，有税务加强征管逼迫企业缴税的。这样下去，谁还敢做企业，经济怎么可能复苏?”一位企业家愤愤地表示。
在中国政法大学财税法研究中心主任施正文看来，以罚没收入来弥补税收收入，严重背离罚没制度的精神和宗旨，并非一种高明的办法。
杯水车薪？
辽宁省一个县级城市政府相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者，加重罚没收入弥补财政缺口只是一部分小城市的做法，很多大城市、二线城市以及谋求经济发展的县级城市不会这样做。
“加大交通违章的罚款力度，是为了保证不出现恶性交通事故。恶性交通事故一旦出现，不仅交警队负责人提拔受影响，区长的前途也没了，甚至市长都会受到牵连。”上述负责人表示，一般情况下，交通违章罚款的85%左右要由财政返还给交通队，目的也是为了大力度纠正违章。
“罚款留给财政的数目和财政支出的数目相比是九牛一毛，负面效应却很大，除非这个地方不想继续发展了才会这样做。”该负责人表示，“我们这个县是省里开销最大的县，也是省里重点发展县，每周的财政支出就有1亿元，那点交通违章罚款不值得一提。”
另外，沈阳市某区政府招商部门一位负责人告诉记者，沈阳此前的满城商铺关门事件也并非是为了弥补全运会的资金缺口，而是为了迎接上级派来的全运会检查组。“各级政府部门开会时对此事多次强调，一级一级往下传达到执法部门，执法力度就变得过于严重了。”
据北京大岳咨询有限公司总经理金永祥透露，其在和沈阳市地方政府领导交流时得知，沈阳市“每年都打假查证照，只是今年出手重了点”，但“确实有罚款进了财政”。
据了解，第12届全运会将于明年9月在沈阳市举行。沈阳市建委主任陈勇在2011年年底曾介绍，为迎接全运会，沈阳将要预备40个场馆，其中新建场馆18个，改造场馆22个；还要开展城市桥梁、市政道路、公共绿地改造及其他配套服务设施维护等重点项目建设。
沈阳市政府没有公布与上述建设有关的资金安排，但有数据显示，上一届全运会的举办地济南，共为全运会投入了约2000亿元，其中兴建各比赛场馆以及相关设施用了将近600亿元，城建和城市面貌改造则花费了1400多亿元。
据沈阳市财政局公布的数据：2011年沈阳市一般预算收入完成620亿元，一般预算支出完成635.9亿元。今年上半年公共财政预算收入(从2012年起各级政府一般预算收入改称为公共财政预算收入，在口径上与2011年以前的“一般预算收入”相同)的数据是382.2亿元，增长20.3%。
土地出让收入方面，今年上半年，沈阳市共出让各类土地面积1205.62万平方米，同比减少了21.9%。土地出让金收入194.94亿元，同比降低了36.74%。 显然，从地方实际可用的财力、土地出让收入的下滑以及税收收入增速的走低来看，沈阳市为举办全运会面临的财政压力的确很大。
金永祥认为，虽然地方面临着财政压力，但是罚没收入对于地方的财政开支来说是杯水车薪，并不能成为地方增收的主要途径。其在和多地地方政府接触的过程中了解到，大多数地方政府领导不会给执法部门部署罚款收费任务。
不过，接受记者采访的一些地方政府负责人表示，由于地方财政收入吃紧，很多小城市的基层执法部门除了公职人员工资由财政支付外，其他的日常开销、人员福利、编外人员的工资福利等，基本上还是依靠罚没收入来解决。
类似的已发生事件并不罕见。今年8月，黑龙江贫困县林甸县道路运输管理站站长姚彬海接受媒体采访时就表示，40多名工作人员中只有19人有公职编制，剩下21个人的工资福利都要靠罚款解决。
除了交通违章、企业违规等罚没收入外，业界对于超生罚款去向成谜的质疑声更大。据粗略估计，我国每年超生罚款约为200亿元。
9月10日有消息称，宁波一双独夫妻未经审批生二胎被强征7万元抚养费，计生部门向法院申请对这名夫妇采取强制执行措施。此事引发巨大争议，专业人士呼吁不能让计划生育沦为罚款创收的手段。
近期，国家计生委网站发布消息称，将公布计生收费罚款项目及标准，及时取消非法收费罚款项目，并将严肃查处基层计划生育乱收费乱罚款的行为。
危险信号
土地出让收入的下滑，确实给一些地方政府的财政收入带来了严重影响，从而加重了税收的严查力度和增加非税收入中其他收入的来源。
“以前不严格查，现在严格查，哪个企业的账都会查出点问题。”威海市下辖的一个县级市负责人表示，由于实体经济近两年受到经济危机的影响很大，税收收入几乎没有新的增长空间，因此很多地方确实存在严格查税甚至提前预征税的现象。
这可解一时之渴，但对于经济的复苏却是破坏性的。因此，一些地方政府将财政收入的增收放在了非税收入的增长上。
据报道，在8月下旬举行的佛山市人大常委会上，佛山市财政局就表示，下半年交通违章罚款将“更加严厉”，非税收入仍将成为拓宽本级财政预算收入的渠道之一。
值得注意的是，据相关机构统计，2012年上半年佛山土地市场总成交金额101.67亿元，同比下降了16.54%。但该市上半年非税收入增幅却高达50.59%，创近三年来增幅之最。具体是非税收入中哪部分得到了大增长，佛山并未公布。
“我们今年刚成立了非税收入管理处。”上述威海市下辖的一县级市负责人告诉记者，但罚没收入不是增收的主要来源，而是力求通过增大国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益的做法，来增加非税收入。例如全市的立柱广告牌拟全部收为国有，然后在通过招标方式出租出去。一个广告牌的成本也就10万元，但是每年的收入能达到100万，全市大概有700~800个广告牌，一年的收入就有7、8亿元；地下管网使用权的收入，租给联通、网通等，也是一笔不小的收入；还可以投资一些高科技企业的原始股。
该负责人表示，经济的不景气和土地出让收入的下滑让地方的财政收入锐减，地方政府都在积极想办法扩大其他非税收入来源。
审计署6月8日公布的报告显示，2011年，全国54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。
县级城市由于自身经济结构不良，非税收入通常是其财政收入的主要来源。
但是资料显示，除了县级城市外，很多大城市非税收入也在猛增。拿广州市来说，上半年全市财政收入增收主要来源于非税收入，非税收入增收量占财政收入增收总量的96.72%。沈阳市2012年1~5月的非税财政收入近77亿元，同比增长55%。
非税收入并非多多益善，业内专家对于地方非税收入的增长表示了担忧。
“非税收入是一次性的。财政税收增长不上来，就把非税收入列入财政收入再支出，这种做法到头来是地方倒霉，老百姓遭殃。”广东省人大常委会副主任陈继兴说。
暨南大学经济学院财税系主任、教授沈肇章认为，乱收费、乱摊派及乱罚款，也实为地方政府的“无奈”之举。改革开放以来，承担着各类繁琐复杂地方性事务的地方政府，却一直面对着自1994年以来财权不断收归中央的现实。
中央党校教授周天勇表示，中央与地方的这种财政关系不调整，地方不把“养人”的规模和三公支出压下去，沈阳满城店铺“避检”关门的一幕，可能会在许多地方重演和常态化。
“十八大后，财税体制要坚决改革，再不改，企业受不了，一些地方政府也有可能要关门了。”周天勇说。
资料
罚没收入是地方政府非税收入的一部分。所谓非税收入，主要是指行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入等。
